«Το παρελθόν είναι επίκαιρο» (της Ιωάννας Μπερτσιμά)

«Ουδείς κλάδος των κοινωνικών επιστημών έχει υποστεί μεγαλύτερη προσβολή, ούτε έχει δεχθεί τέτοια περιφρόνηση όσο η επιστήμη και η τέχνη της διοίκησης· ώστε να νομίζει κανείς ότι μπορεί να την ασκήσει (επιτυχώς) δίχως την αναγκαία σπουδή, εμπειρία και προπαρασκευή»

(A. Μακρυδημήτρης).

Στην ετήσια συνάντηση των χωρών–μελών του Παγκόσμιου Δικτύου των Σχολών Διακυβέρνησης του ΟΟΣΑ, που για πρώτη φορά πραγματοποιήθηκε στη χώρα μας τον Ιούνιο 2022, ο καθηγητής Geert Bouckaert, επικεφαλής του Παγκόσμιου Δικτύου των Σχολών Διακυβέρνησης του ΟΟΣΑ, όπως και ο Jón Blöndal, επικεφαλής του τομέα Δημόσιας Διαχείρισης και Προϋπολογισμού της Διεύθυνσης Δημόσιας Διακυβέρνησης του ΟΟΣΑ, σημείωσαν ότι η χώρα μας έχει θεσμοθετήσει και εφαρμόσει μία σειρά σημαντικών μεταρρυθμίσεων στον τομέα της Δημόσιας Διοίκησης, υπογραμμίζοντας τον κρίσιμο ρόλο του Δημόσιου Τομέα στην παροχή υπηρεσιών, στην αντιμετώπιση κρίσεων και στην ανάδειξη της καινοτομίας.

Είναι γεγονός ότι η μεταρρύθμιση της Δημόσιας Διοίκησης στη χώρα μας απασχόλησε όλες τις κυβερνήσεις, απέκτησε μόνιμο χαρακτήρα, σε σημείο μάλιστα να γίνεται λόγος για μεταρρυθμιστική κόπωση.

Μετά τη λήξη της καταστροφικής δεκαετίας του ΄40, η χώρα μας βρέθηκε αντιμέτωπη με το πρόβλημα της στοιχειώδους ανασυγκρότησής της σε όλους τους τομείς της κοινωνικής και οικονομικής ζωής. Η προσαρμογή της στις νέες συνθήκες που διαμορφώθηκαν αποτέλεσε αντικείμενο όλων των διοικητικών μεταρρυθμιστικών προσπαθειών.

Αξίζει να ταξιδέψουμε πίσω στο χρόνο, μέσα από το corpus των εκθέσεων Ελλήνων και ξένων εμπειρογνωμόνων, για τα μείζονα ζητήματα της διοίκησης στη χώρα μας, τις διαχρονικές αδυναμίες και τις προοπτικές της ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης, τα κείμενα των οποίων παρουσιάζουν αμείωτο ενδιαφέρον μέχρι και σήμερα.

5. Ο δικαστικός λειτουργός Γεώργιος Μαραγκόπουλος επισημαίνει στην έκθεσή του «Μέθοδοι επιλογής και εκπαιδεύσεως του προσωπικού της Διοικήσεως» (1950), που προηγήθηκε του δημοσιοϋπαλληλικού κώδικα (ν. 1811/1951), πως η ποιότητα της δημοσιοϋπαλληλίας, η επαγγελματική επάρκεια και η καταλληλότητα του προσωπικού της Δημόσιας Διοίκησης αποτελεί πολύ σημαντικό και καθοριστικό παράγοντα επιτυχούς διοικητικής μεταρρύθμισης στη χώρα.
5. Στην έκθεσή του περί του οικονομικού προβλήματος της Ελλάδος (1952) ο καθηγητής και πολιτικός Κυριάκος Βαρβαρέσος σημειώνει χαρακτηριστικά «Είμαι απολύτως πεπεισμένος ότι και εις το μέλλον ουδεμία πραγματική βελτίωσις των οικονομικών της χώρας θα καταστή δυνατή, εφόσον δεν αντιμετωπίζεται το βασικόν τούτο πρόβλημα της πλημμελώς λειτουργούσης διοικητικής μηχανής». Κατά την άποψή του, το κεντρικό πολιτικό πρόβλημα ήταν η παραλυσία του διοικητικού μηχανισμού που όχι μόνο δεν ήταν σε θέση να συμβάλει στην ανάπτυξη της χώρας αλλά αδυνατούσε να επιτελέσει ικανοποιητικά και τις στοιχειώδεις ακόμα κρατικές λειτουργίες όπως η είσπραξη των φόρων από τους οποίους εξαρτάται η ύπαρξη οργανωμένης κοινωνίας.
5. Σχεδόν 15 χρόνια αργότερα από τις δύο προαναφερόμενες εκθέσεις κι ενώ είχαν συντελεσθεί πολλές οικονομικές και πολιτικές μεταβολές, συμφωνία συνδέσεως της Ελλάδος με την ΕΟΚ, λήξη της οκταετούς (1955-1963) κυβερνήσεως του Κωνσταντίνου Καραμανλή, έναρξη κυβέρνησης της Ένωσης Κέντρου (1964-67) του Γεωργίου Παπανδρέου, ο George Langrod, καθηγητής και μέλος του ΟΟΣΑ, διαπιστώνει το χαμηλό επίπεδο ποιότητας και επαγγελματικής επάρκειας των στελεχών της δημόσιας διοίκησης. Στην έκθεση του προς την κυβέρνηση του Γεωργίου Παπανδρέου, εμπνευσμένος κυρίως από το γαλλικό διοικητικό πρότυπο, εστιάζει στη δημιουργία μιας διοικητικής elite, με εξέχοντα ρόλο στη διοικητική μεταρρύθμιση και εκσυγχρονισμό στην Ελλάδα.
5. Την ίδια περίοδο και επί κυβερνήσεως Στέφανου Στεφανόπουλου (1965-1966), έπειτα από την αποτυχία των αποστατών της Ένωσης Κέντρου να σχηματίσουν κυβέρνηση, κατατέθηκε και η έκθεση του Βρετανού καθηγητή Willson για το διοικητικό πρόβλημα της Ελλάδος. Οι επισημάνσεις του αφορούσαν στον έντονο κατακερματισμό και την πολυδιάσπαση της κυβερνητικής δομής καθώς και στην απουσία θεσμοθετημένων συνεκτικών δεσμών μεταξύ διαφόρων τομέων και φορέων της κυβερνητικής δομής. Η πρότασή του περί σύστασης σε κεντρικό επίπεδο μίας επιτροπής νομοθετικής επεξεργασίας και ελέγχου για την καταπολέμηση του φαινομένου της πολυνομίας και κακονομίας υπήρξε προφητική. Η έκθεση αυτή ήταν η τελευταία που κατατέθηκε πριν τη δικτατορία των συνταγματαρχών της 21^ης Απριλίου 1967 και λόγω της πολιτικής κρίσης της περιόδου εκείνης δεν έτυχε υλοποιήσεως.
6. Ο εμπειρογνώμονας του ΟΟΣΑ και αργότερα του ΟΗΕ, καθηγητής Δημήτρης Αργυριάδης, στην έκθεσή του, που καταρτίστηκε το 1970 για λογαριασμό του ΟΟΣΑ, και αφορούσε την Πορτογαλία, Ισπανία, Ελλάδα και Τουρκία, ως προς το μέρος που αφορά το ελληνικό ζήτημα, διαπιστώνει το αυξημένο μέγεθος του διοικητικού μηχανισμού της χώρας, την πληθώρα των υπαλλήλων ανώτατης εκπαίδευσης, τον υπερβάλλοντα συγκεντρωτισμό στις αποφάσεις και τις αρμοδιότητες και τον γραφειοκρατισμό στις ενέργειες της διοίκησης. Ωστόσο οι προσπάθειες εκσυγχρονισμού της δημόσιας διοίκησης ανακόπτονται και αυτή υποτάσσεται στη δικτατορία, με συνέπεια τη γενική πτώση του φρονήματος των υπαλλήλων, τη μείωση της εμπιστοσύνης των πολιτών στους δημόσιους θεσμούς γενικά και ειδικότερα στη δημόσια διοίκηση.
5. Η έκθεση του ΚΕΠΕ ήταν η πρώτη που πραγματοποιήθηκε κατά την περίοδο της μεταπολίτευσης και στη διάρκεια λειτουργίας της Γ΄ Ελληνικής Δημοκρατίας. Σχεδόν είκοσι χρόνια αργότερα από την έκθεση Αργυριάδη, επί της 2^ης κυβέρνησης (1985-1989) Ανδρέα Παπανδρέου (ΠΑΣΟΚ), ανατέθηκε από τον τότε αρμόδιο Υπουργό Εθνικής Οικονομίας Κωνσταντίνο Σημίτη και μετέπειτα πρωθυπουργό της χώρας, η εκπόνηση έκθεσης στην επιτροπή του ΚΕΠΕ. Σκοπός της έκθεσης η καταγραφή της υφιστάμενης κατάστασης της Δημόσιας Διοίκησης και η προετοιμασία του διοικητικού μηχανισμού για τη μετάβαση από το καθεστώς της δικτατορίας στην αποκατάσταση της δημοκρατικής νομιμότητας, την κάθαρση και τον εκσυγχρονισμό, ώστε να αντιμετωπίσει τις προκλήσεις κυρίως της ένταξης της χώρας στην ΕΟΚ. Στην έκθεση ξεχωρίζουν ως αίτια για την προβληματική και παθογόνα κατάσταση της Δημόσιας Διοίκησης, η πληθωριστική ανάπτυξη, ο πολλαπλασιασμός των δημοσίων νομικών προσώπων και η αναποτελεσματική εποπτεία τους από τα υπουργεία, όπως και η μισθολογική αναρχία, η κρίση παραγωγικότητας και αποτελεσματικότητας, η απουσία κατάλληλων μεθόδων διοίκησης και οργάνωσης καθώς και η ανεπαρκής έως ανύπαρκτη αξιοποίηση των σύγχρονων τεχνολογιών πληροφορικής. Για πρώτη φορά παρουσιάζονται καινοτόμες προτάσεις για τον εκσυγχρονισμό της Δημόσιας Διοίκησης μεταγραφειοκρατικού χαρακτήρα και προοπτικών με την εισαγωγή σύγχρονων μεθόδων διοίκησης και οργάνωσης (public management).
5. Μετά τη λήξη της οκταετούς (1981-1989) σχεδόν συνεχούς διακυβέρνησης της χώρας από το ΠΑΣΟΚ, το καλοκαίρι του 1989, ο αρμόδιος Υπουργός για τη Δημόσια Διοίκηση και διοικητική μεταρρύθμιση Αθανάσιος Κανελλόπουλος, της υπηρεσιακής και οικουμενικής κυβέρνησης Νέας Δημοκρατίας και Αριστεράς, ανέθεσε σε μία πολυπληθή ομάδα ειδικών (περίπου 100), από όλους τους πολιτικούς και ιδεολογικούς τομείς και τάσεις της διοικητικής επιστήμης, τη μελέτη και υποβολή εισηγήσεων για αποτελεσματική και ταχεία διοικητική μεταρρύθμιση της χώρας, εντός τριών μηνών. Τον Αθανάσιο Κανελλόπουλο διαδέχθηκε στο Υπουργείο Προεδρίας της Κυβέρνησης ο Νικόλαος Θέμελης, επίτιμος πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, καθώς από τις εκλογές του Νοεμβρίου 1989 δεν προέκυψε αυτοδύναμη κυβέρνηση. Η «επιτροπή των 100» ολοκληρώνοντας το έργο της παρέδωσε το 1990 το τελικό κείμενο της έκθεσής της για τον εκσυγχρονισμό της Δημόσιας Διοίκησης στην αναφερόμενη οικουμενική κυβέρνηση, η οποία με τη σειρά της την παρέδωσε μαζί με τη διακυβέρνηση της χώρας στην κυβέρνηση του Κωνσταντίνου Μητσοτάκη, που αναδείχθηκε από τις εκλογές του 1990. Στην έκθεση δίνεται μεγάλη έμφαση στη χάραξη νέας στρατηγικής στα ζητήματα προσωπικού, όπως στην αποκατάσταση της αξιοκρατίας, στη στελέχωση των δημοσίων υπηρεσιών με τη θέσπιση του διαγωνισμού, ως βασικής μεθόδου προσλήψεων στο δημόσιο. Αρκετές από τις προτάσεις βρήκαν εφαρμογή στα πλαίσια της προσπάθειας εκσυγχρονισμού της δημόσιας διοίκησης, όπως για παράδειγμα η ψήφιση του νόμου 1943/1991 περί εκσυγχρονισμού της οργάνωσης και λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης και αναβάθμισης του προσωπικού της.
5. Παράλληλα με την ανάθεση της ανωτέρω έκθεσης είχε επίσης ανατεθεί (υπό την προεδρία του καθηγητή Ζολώτα) και η εκπόνηση μίας ξεχωριστής έκθεσης για την αναβάθμιση του ανθρώπινου παράγοντα στον κοινωνικό βίο καθώς, όπως επισημάνθηκε, ήταν αδύνατο να εξέλθει η χώρα από τον φαύλο κύκλο στον οποίο είχε περιέλθει, εάν δεν λαμβάνονταν σύντομα μέτρα για τη βελτίωση και κινητοποίηση του ανθρώπινου παράγοντα, που παρουσίαζε πολύ χαμηλό επίπεδο. Η εν λόγω έκθεση ολοκληρώθηκε μετά τη λήξη της θητείας της οικουμενικής κυβέρνησης και παρέμεινε αδημοσίευτη και άγνωστη για μεγάλο χρονικό διάστημα.
5. Στο Υπουργείο Προεδρίας της Κυβέρνησης, λόγω παραιτήσεως του Μιλτιάδη Έβερτ ανέλαβε ο Σωτήριος Κούβελας, συγκροτήθηκε (1992) μία επιτροπή (13 μέλη και 21 συνεργάτες) με έργο την σχεδίαση του προγράμματος διοικητικού εκσυγχρονισμού και την ενσωμάτωση σε αυτό των επιμέρους προτάσεων και πορισμάτων, υπό την Προεδρία του Μιχαήλ Δεκλερή του τότε αντιπροέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας. Βάσει αυτής της εκθέσεως με τον τίτλο «Ελληνική Διοίκηση 2000» υποβλήθηκε στη Βουλή προς έγκριση το πρώτο πρόγραμμα διοικητικού εκσυγχρονισμού (1993-1995), το οποίο αποτελούσε και την πρόταση του αρμοδίου Υπουργού Προεδρίας της Κυβέρνησης Σωτηρίου Κούβελα. Ωστόσο το πρόγραμμα αυτό που περιελάμβανε ακριβώς εκατό προτάσεις και ιδέες μεταρρυθμιστικών μέτρων και ενεργειών για τον εκσυγχρονισμό της Δημόσιας Διοίκησης δεν ολοκληρώθηκε καθώς τον Μητσοτάκη, λόγω της ήττας του στις εκλογές (1993), διαδέχθηκε στην κυβέρνηση και πάλι ο Ανδρέας Παπανδρέου.
5. Ο Κωνσταντίνος Σημίτης ως πρωθυπουργός της χώρας συνέστησε, το 1996, με απόφασή του, μία ειδική επταμελή επιτροπή υπό την προεδρία του καθηγητή του Πανεπιστημίου του Λονδίνου Ιωάννη Σπράου σύνταξης εκθέσεως για την ισόρροπη και βιώσιμη ανάπτυξη της χώρας ενόψει της ανάγκης σύγκλισης της ελληνικής οικονομίας προς τις οικονομίες των λοιπών κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η επιτροπή παρέδωσε το 1997 συνολικά πέντε εκθέσεις, από τις οποίες η μία με τίτλο «Ποιότητα στη Διοίκηση-Πρόταση αλλαγών» αφορούσε στη Δημόσια Διοίκηση. Στην εν λόγω έκθεση, η οποία είναι και η τελευταία του corpus των εκθέσεων εμπειρογνωμόνων, τίθεται στο επίκεντρο για ακόμη μία φορά το ανθρώπινο δυναμικό και επισημαίνεται πως θα πρέπει προηγουμένως να εξασφαλιστεί η αποδοχή, η συμμετοχή και η ευαισθητοποίηση αυτών που θα κληθούν να εφαρμόσουν τα προτεινόμενα μέτρα. Επίσης υπογραμμίζεται το ζήτημα της φτωχής ποιότητας των δημοσίων υπηρεσιών σε σχέση με το κόστος και τις δαπάνες τους.

Οι αδυναμίες και παθογένειες του ελληνικού διοικητικού συστήματος όσον αφορά στον τρόπο οργάνωσης, συγκρότησης και λειτουργίας του, όπως αναδεικνύονται και παρουσιάζονται από τους εμπειρογνώμονες, και ειδικότερα η απουσία στρατηγικού προγραμματισμού, η πολυνομία, η έλλειψη συντονισμού και συνεργασίας μεταξύ των φορέων σχεδιασμού και υλοποίησης πολιτικών, η αναποτελεσματικότητα και ελλιπής αποδοτικότητα των δημόσιων πολιτικών και θεσμών, η υστέρηση σε θέματα ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, η μη ορθολογική διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού, συνεχίζουν και παραμένουν χρόνια ζητήματα προς επίλυση, παρά τις όποιες προσπάθειες αντιμετώπισής τους.

Ιωάννα Μπερτσιμά

Πολιτική-Διοικητική Επιστήμονας, MPA

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

• Κτιστάκη, Στ., (2009). Εισαγωγή στη Διοικητική Επιστήμη.. Αθήνα: Εκδόσεις Παπαζήση.
• Μακρυδημήτρης, Α. & Μιχαλόπουλος, Ν., (2000). Εκθέσεις Εμπειρογνωμόνων για τη Δημόσια Διοίκηση, 1950-1998. Αθήνα: Εκδόσεις Παπαζήση.
• Χαραλάμπης, Δ., Κράτος, δημόσια διοίκηση και οικονομία της αγοράς στην Ελλάδα. Το ελληνικό παράδοξο: κοινωνικό συμβόλαιο versus "Πελατειακό συμβόλαιο". Πρακτικά Συνεδρίου "Ηθική και Δεοντολογία στη Σύγχρονη Δημόσια Διοίκηση" ΕΚΔΔΑ/ΕΝΑ, Αθήνα, 9 Δεκεμβρίου 2011. Έκδοση Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης.
• Αιτιολογική Έκθεση στο σχέδιο νόμου «Επιτελικό Κράτος: Οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσια διοίκησης».

https://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/c8827c35-4399-4fbb-8ea6-aebdc768f4f7/11055576.pdf